lunes, agosto 16, 2010

ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

CAPÍTULO I
ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

1. CONCEPTO DE ACTIVIDAD FINANCIERA. –


Parecería innecesario recordar, por sabido, que el Estado debe cumplir funciones complejas para la realización de sus fines, tanto en lo referente a la selección de los objetivos, a las erogaciones, a la obtención de los medios para atenderlas -pecuniarios o de otra especie- y a la gestión y manejo de ellos, cuyo conjunto constituye la actividad financiera. Mas aunque el concepto general no ofrezca dudas, no ocurre lo propio cuando se procura determinar la naturaleza de esa actividad, elaborándose diversas teorías para explicarla, principalmente por los autores italianos, quienes continuadores de una tradición financiera brillante, han aguzado la investigación, oscilando entre un concepto puramente económico y otro eminentemente político o político-sociológico, como veremos enseguida.


Cabe anticipar, empero, que constituyen manifestaciones fundamentales de la actividad financiera los ingresos, los gastos y la conservación de los bienes o gestión de los dineros públicos; y que si bien la materia sobre la cual se desarrolla es económica, corresponde a un sujeto político, que es el Estado, ya un objeto de la misma índole. Esta vinculación entre lo económico y lo político ofrece tema de discrepancia; así, por ejemplo, algunos autores consideran la existencia de dos estadios o momentos en la actividad, el primero político y el segundo económico, con predominio de este último, en tanto que otros, fieles a un concepto integral y funcional de las finanzas públicas, creen que hay sólo aspectos distintos de un todo orgánico.

Por otra parte, aun concibiendo al Estado en el sentido democrático, opuesto al totalitarismo, esto es, fundado en el principio de que la soberanía radica en el pueblo y de que aquél existe en función del individuo y no como entidad a la cual deba subordinársele, resulta inadmisible suponer que su actividad financiera sea análoga a la acción de los particulares. Las diferencias son sustanciales y no meramente cuantitativas, aparte de que el Estado constituye una entidad jurídica independiente de los individuos que la integran, con existencia y voluntad propias, y que sus mandatos son obligatorios y compulsivos. Actividad estatal y actividad privada se desarrollan en planos distintos aunque no incompatibles, y por ello no pueden equipararse.

Ciertos autores ocupan posiciones intermedias, o, mejor dicho, que sus ideas participan de las características de todas, por lo cual esa clasificación no debe entenderse en términos absolutos.

Comprobaremos también que el criterio selectivo responde a apreciaciones subjetivas, por lo cual tratadistas como Jeze y Seligman son ubicados por unos en la escuela sociológica, en tanto que otros los atribuyen a la política.

TEORÍAS SOBRE LA ACTIVIDAD FINANCIERA

2. TEORÍAS ECONÓMICAS.-


Las explicaciones de tipo económico no son uniformes; coinciden en cuanto consideran la actividad financiera estatal como fenómeno económico, pero difieren en la formulación de las explicaciones. Así, para la escuela clásica Inglesa (Smith, Ricardo, MacCulloch, Mill) y sus continuadores, la acción del Estado se traduce en un consumo Improductivo, pues al intensificar la presión tributaria sustrae a los particulares una porción de renta que podría utilizarse en nueva producción de bienes. Otros autores (Senior, Bastiat) ven en esa acción una serie de actos de cambio o de equivalencia entre los servicios públicos y las prestaciones de los particulares, que constituirían su precio; interpretación objetada por ser imposible la formación automática del precio de los servicios del Estado, no solamente por falta de libertad en su elección, ya que están obligados coactivamente al pago de las contribuciones, y por desconocerse con certeza la utilidad de aquéllos, que es elemento para la libre formación del precio.

Mayor trascendencia ha tenido la teoría de la utilidad relativa o marginal, creada por Sax y aceptada por autores de diversos países. Pretende que lo mismo que en la economía privada, se procura la máxima utilidad posible; es decir, aplica el concepto hedonista del mayor beneficio con el mínimo de sacrificio. Según ella, los habitantes distribuyen su riqueza por intermedio de sus representantes políticos, satisfaciendo en primer término las necesidades públicas y privadas de mayor importancia y luego las de menor intensidad, en forma tal que los fondos insumidos por el impuesto no hubieran tenido un destino más remunerativo en manos de los particulares.

Wicksell pertenece a esta tendencia, al sostener que la utilidad de los gastos públicos debe ser reconocida por todas las clases sociales, cuya apreciación dependerá de la relativa intensidad de las necesidades privadas y de la diversidad en la estimación de las colectivas.

Por consiguiente, la unanimidad y la espontaneidad constituyen la única garantía contra toda injusticia en la distribución de las cargas públicas, pero como la unanimidad absoluta no es posible, hay que contentarse con la relativa de la representación política.

La interpretación que analizamos no consigue demostrar que la apreciación subjetiva individual de la relación entre el impuesto que se paga y la utilidad del servicio obtenido, se trasforma en la valoración compleja y objetiva que deben aplicar los gobernantes como norma de producción de bienes y servicios públicos. No hay correlación entre necesidades individuales y colectivas, ni éstas son la suma de aquéllas; aparte de que al efectuar el Estado una selección de necesidades, el principio hedonista no resulta absoluto.

Cabe mencionar en este parágrafo la teoría de la reproductividad de los gastos del Estado (van Stein) y la teoría de la productividad directa (Wagner), relacionada con la acción indirecta o directa, respectivamente, para el enriquecimiento de los ciudadanos. Pero, por cierto que merecen atención por la autoridad de sus sostenedores, las opiniones que consideran al Estado como factor de producción.

Ante todo, De Viti de Marco con su teoría del Estado cooperativo, similar a una sociedad cooperativa de producción y consumo, que constituye un factor de la producción y, como tal, tiene derecho a cierta porción de la riqueza creada con su aporte, como si fuera un empresario cualquiera. Por su parte, Einaudi admite que el Estado sea un factor de producción, pero operando en forma especial y no como lo suponía De Viti de Marco, actuando como los demás factores económicos de la producción; el Estado, pues, influye en la producción, pero no es factor de producción en la acepción general de la expresión; actuaría en forma parecida a los bancos y grandes empresas de financiación.

La insuficiencia de las doctrinas económicas en sus modalidades tradicionales, determinó la inclinación hacia las teorías políticas y las sociológicas; no obstante, uno de los financistas modernos más destacados por la originalidad de su concepción, Gustavo Del Vecchio, ensaya un retorno al predominio de lo económico, retornando la teoría de la selección de Pantaleoni. Sostiene que en el campo económico y social se verifica ese fenómeno, como en biología, con la subsistencia de ciertas fuerzas sociales, en tanto que otras desaparecen, y que actúa en las finanzas mediante tres principios fundamentales: el principio de los gastos fijos o de los costos unitarios decrecientes; el principio de la uniformidad, y el principio de la igualdad. Rechaza la interpretación sociológica y concreta su pensamiento diciendo que "la ciencia de las finanzas consiste en la aplicación de la teoría económica a los hechos financieros, cuando la teoría económica se adopte con sus caracteres actuales. La ciencia de las finanzas es, por tanto, la misma teoría económica"; y esos caracteres modernos son éstos: es una teoría dinámica y no estática; es una teoría de probabilidades y no categórica; es fragmentaria.

A pesar de su originalidad, esta orientación no es inobjetable, señalándosela como unilateral e insuficiente al no proporcionar base unitaria a toda la ciencia financiera con una idea sintética y realmente autónoma.


3. TEORÍA SOCIOLÓGICA.-

Se considera creador de esta doctrina a Wilfredo Pareto en su Tratado de sociología general, quien establece un nuevo elemento regulador de la actividad financiera: el principio social. Según esta interpretación, la forma general de la sociedad se determina por los diversos elementos que actúan en ella, pudiendo distinguirse las siguientes categorías:

1) Los elementos de la naturaleza (suelo, flora, fauna, clima, ubicación geográfica, riquezas minerales, etc.);

2) la acción ejercida sobre una sociedad por otras anteriores en el tiempo o exteriores en el espacio;

3) los elementos internos, tales como la raza y lo que llama "residuos", que son la calidad de los sentimientos, de las inclinaciones, de los conocimientos, de la inteligencia y de los intereses predominantes en toda sociedad. La autoridad debe comprender y apreciar adecuadamente esos elementos, para actuar conforme a ellos; de esta manera se producirá una armonía y recíproca comprensión entre clase gobernante y clase gobernadora, pudiendo así satisfacer a todos la acción estatal.

En razón de la heterogeneidad de necesidades e intereses colectivos y ante la imposibilidad de homogeneizar las necesidades individuales, los juicios singulares quedan obligatoriamente subordinados al criterio y voluntad de los gobernantes, que establecen el orden de prelación de las necesidades a satisfacer, según consideraciones de conveniencia política y de utilidad social. La necesidad pública no es aquella que, experimentada por la generalidad de los habitantes, es satisfecha en la forma más económica por la acción del Estado, sino la que -según criterio de la autoridad-los habitantes sienten o deberían sentir como miembros del consorcio político y es satisfecha con el gasto público, aunque no lo adviertan muchos de los llamados a contribuir.

La introducción del elemento social en el análisis de la actividad financiera fue recibida entusiastamente por la doctrina y resultó compartida por autores de mérito, como Borgatta, Fasiani, Sensini, Fasolis, Tivaroni, en Italia; Jeze, en Francia; Seligman, en los Estados Unidos. Sin embargo, es posible que ello obedeciera a una reacción contra la interpretación puramente económica, antes que a la adopción indiscriminada del nuevo concepto, siendo discutible ubicar a ciertos tratadistas exclusivamente en esta corriente.

Así, por ejemplo, Tivaroni incluye en ella a Jeze y Seligman, en tanto que Griziotti los afilia a su doctrina política; por otra parte, Garino-Canina afirma que Borgatta es "el mejor representante de la tendencia sociológica en Italia", mientras Griziotti sostiene que ello pudo ser cierto tomando en cuenta sus primeros trabajos pero sin existir dudas que más tarde "repudiara las sugestiones paretianas experimentadas en sus obras juveniles".

En el ámbito de la teoría económica, Bergson, con el seudónimo de Burke, atacó en 1938 al utilitarismo de la escuela de Cambridge, contraponiendo al concepto de la función de utilidad el concepto de bienestar social, instrumento que pasó a ocupar en las décadas posteriores un papel importante en el campo del análisis de dicha teoría. Autores contemporáneos, como Chipman, sostienen que Wilfredo Pareto fue quien en 1933 anticipó el resultado de Bergson, de tanta trascendencia para las escuelas económicas contemporáneas.

Una de las principales críticas que se formulan a esta teoría es que considera al Estado como "ente metafísico" cuando se trata de una realidad como lo son las sociedades del derecho privado, las fundaciones, las corporaciones. Bien está -se dice- rechazar las escuelas económicas y tener en cuenta las fuerzas políticas y sociales, pero no es posible desconocer el Estado como ser real; éste "es el sujeto activo de las finanzas y el punto de referencia natural, del cual tiene que partir la ciencia de las finanzas en su renovación científica para estudiar las relaciones entre el Estado y los contribuyentes, siempre desde el punto de vista interior de la actividad financiera".

Por su parte Del Vecchio rechaza la concepción sociológica porque niega categoría científica a la sociología, que a su juicio es de orden filosófico y sólo revela síntesis correspondientes a determinados modos de ver individuales; y por esto, así como se alude a la sociología de Pareto, podría hablarse de aquéllas de Marx o de Simmel. En conclusión: no es cuestión de desechar la sociología, debiendo reconocerse que los sociólogos han aportado interesantes contribuciones; se trata de establecer -dice- "si uno o dos o diez sociólogos juntos, pueden constituir una ciencia de las finanzas".


4. TEORÍA POLÍTICA.-
La insuficiencia de las doctrinas puramente económicas indujo a Griziotti, el eminente maestro de Pavía, a orientar su enseñanza hacia un concepto integral de las finanzas, asignando predominio al elemento político. Según él, siendo políticos el sujeto de la actividad financiera (Estado), los medios o procedimientos (prestaciones obligatorias y coactivas) y los fines perseguidos (muchas veces extra fiscales), deben aceptarse que tal actividad tiene necesaria y esencialmente naturaleza política.

No es exacto que según esta interpretación la actividad financiera sea "exclusivamente de naturaleza política", porque al refutar al profesor Arena, que propugnaba una teoría político-económico-corporativa, Griziotti puntualiza que con ella necesariamente debía desembocarse en la teoría política, que es "una expresión abreviada indicativa de la naturaleza de las selecciones y directivas de la actividad financiera, y como preludio a la verdadera síntesis, que es la síntesis integral político-jurídico-económico-técnica. de las finanzas". No es el caso de prescindir de las fuerzas económicas, de las fuerzas altruistas y de las fuerzas morales o de otra especie, sino de admitir el predominio de lo político.

En una palabra: a diferencia de quienes no desconocen lo político- jurídico, pero lo absorben o sumergen en lo económico; o quienes (Pareto y sus adictos) atribuyen primordial importancia al elemento social; Griziotti considera que la "loable preocupación" "de hallar en la economía un límite a los hechos financieros", no se ajusta a la realidad, que día a día muestra el predominio de las directivas políticas condicionantes de la actividad financiera. Naturalmente que esto puede conducir al absolutismo estatal y a la ciega admisión de los regímenes dictatoriales.

Tivaroni califica de "genial y sugestiva" tal interpretación, pero la cree incompleta y superada por la teoría sociológica. Estima que la actividad financiera tiene, indudablemente, carácter político, pero que esto no basta para calificársela en forma tan absoluta como se pretende, por lo cual llega a esta conclusión: "la actividad económica del Estado tiene naturaleza política, pero calificada por principios sociales que predominan en todo Estado y en toda época".


5. CONCLUSIONES. -

La diversidad de doctrinas y las sutiles diferencias que a veces las separan, ponen de manifiesto la relatividad de las explicaciones proporcionadas. Posiblemente la única conclusión cierta sea la insuficiencia de toda doctrina unilateral, especialmente de aquellas clásicas, que pretendían reducir el problema a cuestiones puramente económicas. La teoría política y la teoría sociológica, no obstante una oposición conceptual básica, coinciden en la necesidad de computar factores no económicos; las discrepancias aparecen cuando se trata de establecer el grado de influencia que debe atribuírseles, especialmente en lo que respecta a los elementos social y político.

El error radica en aferrarse a una concepción determinada, pretendiendo llevada hasta sus últimos extremos, sin dar cabida a ciertos aspectos preponderantes en otras; por lo demás, autores modernos que rechazan la interpretación puramente económica de la actividad financiera, no encuadran exclusivamente en las posiciones extremas. Tivaroni, por ejemplo, reconoce la naturaleza política de aquélla, pero la califica según los principios sociales imperantes; MorseIli rechaza el concepto hedonista o mutualista y admite el carácter político de esa actividad, pero no como subordinación a la clase gobernante sino en el sentido de que el Estado debe apreciar y distribuir las cargas y los recursos según el principio de la conveniencia pública; y el interés público que lo explica, es todo lo que conviene al Estado, no definible por su contenido, es decir, por los objetos a satisfacer, por cuanto éstos responden al principio de conveniencia.

De manera que ambos admiten el factor político pero sin rechazar el sociológico, y posiblemente lo mismo podría decirse de escritores como Cosciani y Dehove, que no se definen claramente en uno u otro sentido. El propio Del Vecchio, que niega categoría científica a la sociología, no desconoce el interés de los aportes de ciertos sociólogos, según explicamos anteriormente; Masci no rechaza las doctrinas políticas y político sociológicas, aunque cree que en un estadio posterior prevalece lo económico; y Arena, que parcialmente se separa de Papi, propugna una teoría político-económico-corporativa.

Si bien algún sector sostiene que la actividad financiera es una modalidad más de la actividad administrativa, la doctrina ha aceptado mayoritariamente el criterio de que dicha actividad, a diferencia de la administrativa, es de carácter medial o instrumental).

Cabe señalar la posición de Vicente Arche, inspirada en la teoría ordinamental de Santi Romano, en la cual la llamada administración financiera aparece como una organización, diferenciada de la Administración pública, que tiene como sujeto al derecho administrativo.

Por su parte, Sáinz de Bujanda desarrolla una acepción subjetiva para la actividad financiera, sin excluir por ello el desarrollo de los conceptos objetivos y los de índole funcional). Entendiendo que la hacienda es objeto de administración, pero para ello tiene que preexistir, siendo su Corpus-entes jurídicos- recursos y obligaciones que el ordenamiento organiza para poner en marcha la actividad administrativa.

Finalmente, merece señalarse el enfoque funcional, entre otros el de Calvo Ortega, que mediante un inteligente desarrollo, caracteriza por vía de exclusión y por su caracterización positiva el concepto de la actividad financiera.

Sáinz de Bujanda propone la conciliación política de la actividad financiera con la teoría económica. Si bien afirma el carácter político de esa actividad porque los fines y los efectos no pueden concebirse más que como producto de la voluntad estatal. Entiende que tal voluntad se mueve siempre a impulsos de cálculos políticos que no impiden que se tomen en consideración factores de muy variada naturaleza). La atribución de naturaleza política a la actividad financiera en Sáinz de Bujanda no se circunscribe, como en otros autores, a un momento político previo o preeconómico, sino a las distintas fases de esa actividad, a saber, la de fijación de fines y necesidades y la del reparto de los medios de riqueza, escasos y disponibles, para el logro de la máxima utilidad.

En suma: ninguna doctrina está exenta de crítica, por lo cual aparece como razonable colocarse en un justo medio y afirmar que si bien la actividad financiera tiene base económica, no puede desconocerse la influencia de otros elementos, especialmente del político y del sociológico, que tienen importancia preponderante.

6. DISCIPLINAS QUE TRATAN DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA: CIENCIA DE LAS FINANZAS; DERECHO FINANCIERO; ECONOMÍA FINANCIERA. –

Hemos visto, al comienzo de este capítulo, que la actividad financiera tiene por finalidad hacer posible el cumplimiento de los objetivos del Estado, diferenciándose de la actividad privada por los fines y por los medios. Por supuesto que aquélla es compleja e incluye aspectos políticos, económicos, técnicos y jurídicos: de los tres primeros se ocupa la ciencia de las finanzas; del último, el derecho financiero, aunque Griziotti agrega una tercera disciplina que otros incluyen en la primera: la política financiera.

La ciencia de las finanzas trataría de "los principios de la distribución de los gastos públicos e indica las condiciones de su aplicación"; la política financiera estudiaría los fines a perseguir y los medios para su obtención; el derecho financiero expondría "las normas jurídicas de las leyes que determinan la distribución de las cargas públicas, con el objeto de indicar su exacta interpretación".

Por su parte, Baleiro, aunque reconociendo la abundancia de definiciones sobre ciencia de las finanzas, nos proporciona ésta: "Es la disciplina que, por la investigación de los hechos, procura explicar los fenómenos vinculados a la obtención y erogación del dinero necesario para el funcionamiento de los servicios a cargo del Estado o de otras personas de derecho público, así como los demás efectos derivados de esa actividad gubernativa". "Desde este punto de vista -agrega- es una ciencia anta lógica, esto es, un juicio de existencia: "lo que es" y "por qué es".

Sin profundizar el tema, por ser meramente introductivo en nuestro caso, cabe señalar que la diferenciación que suele hacerse entre ciencia de las finanzas como perteneciente a las disciplinas económicas y derecho financiero como dependiente de las jurídicas, es rechazada por la escuela de Pavía, que se pronuncia por la unidad del fenómeno financiero y la indivisibilidad de sus diversos aspectos. Pero si bien aceptando tal separación con fines didácticos -como lo haremos en un capítulo posterior-, ello no importa reconocer la existencia de una identidad entre economía y finanzas.

La vinculación o disociación entre economía y finanzas ha dado lugar a una amplia bibliografía, principalmente en Italia, recordándose hace poco la actualidad de las ideas de Griziotti y sus aspectos básicos, pero aun quienes comparten el punto de vista esencial de aquél, discrepan en ciertos puntos. Pese a ello, otros autores consideran que el derecho financiero debe separarse de la ciencia de las finanzas y de las doctrinas éticas, políticas y económicas; en tanto que ciertas opiniones sustentan el concepto de que la tesis de la unidad dialéctica entre esas disciplinas no halla correspondencia -al menos en la actualidad- en la realidad objetiva del fenómeno complejo de las finanzas públicas.

De la evolución de los conceptos ortodoxos y de la interrelación entre economía y finanzas se han ocupado numerosos tratadistas, siendo oportuno recordar que ante los problemas que plantea el tema, un destacado autor español ha señalado que "la tarea fundamental de los hombres de derecho no consiste tan sólo, ni primordialmente, en hacer un estudio técnico de los textos fiscales, sino en definir y, sobre todo, en defender, los valores jurídicos que el derecho financiero encarna"; enunciando a continuación ciertas fórmulas de colaboración entre juristas y economistas dentro del campo financiero, que dará óptimos frutos si ella se inspira en "un vehemente y sincero anhelo de descubrir la verdad, superando toda clase de orgullos y rivalidades que ensombrecen la visión del investigador".

Aun cuando se pueda hablar de cierta aproximación entre economía y finanzas, al alejarse aquélla de su posición individualista para inclinarse hacia el plano social, la diferencia no es meramente cuantitativa sino sustancial: El contenido de ambos es diferente, pues si bien el fenómeno financiero contiene elementos de orden económico, éstos deben ser estudiados y apreciados desde ángulos distintos. Como se ha dicho con propiedad, "el factor económico y el político se reúnen en el orden de los hechos financieros, como factores de un fenómeno de economía colectiva", de modo tal que "la ciencia de las finanzas tiene su razón de ser como ciencia que estudia un orden especia] de hechos económicos", por lo cual "no sólo se separa de la ciencia política, sino también de la economía política".

Es verdad que la economía, según dijimos, ha ampliado su panorama y que las contribuciones de Beveridge, Wicksell, Lord Keynes, Hansen, Simons, han determinado cambios fundamentales en los fines de la actividad financiera del Estado, pero, con todo, ello no justifica la identificación entre economía y finanzas, y menos la integración de éstas en aquélla. Tan grande es la separación entre ambas, que la propia terminología no es adaptable; ya sí, cuando el derecho financiero utiliza expresiones corrientes en economía, es para atribuirles una significación propia, como ocurre con los términos renta, capital, beneficio, para sólo referimos a los más ostensibles.

La evolución del concepto del Estado, que del Estado-gendarme (economía liberal) pasó al Estado-providencia (intervencionismo) y tiende a ser reemplazado por el Estado fáustico (dirigismo J. según la interpretación de Marchal, con los nuevos conceptos acerca del presupuesto, y los fines económico-sociales del gasto público y del impuesto, explican la moderna orientación de la escuela francesa hacia una aproximación entre economía y finanzas, cuyas interrelaciones destaca. Tanto Laufenburger como Marchal tienden, así, al desarrollo de una economía financiera, bien que no escape al segundo la persistencia de un antagonismo "entre el interés general, tal como es apreciado por los dirigentes, y tal como lo experimentan los particulares" (no hay puente entre ambos, al decir de este autor), induciéndole a propiciar una transacción, confiriendo a otra disciplina la investigación del contenido exacto del interés general.

Pero esta reacción contra el exclusivismo del concepto jurídico de las finanzas, antes predominante en Francia, no puede llegar al extremo de erigir a la economía financiera en disciplina autónoma, ni considerarla como reemplazante "de la ciencia tradicional de las finanzas cuyo contenido, mucho más amplio, encierra la coexistencia de estudios jurídicos y económicos. Desde ahora, factor financiero y factor económico están íntimamente vinculados; ciencia de las finanzas y ciencia económica estrechamente dependientes".

Pero, ya se acentúe la tendencia hacia la vinculación de las finanzas con la teoría económica general o se mantenga la separación señalada por la escuela italiana, es innegable que existen diferencias fundamentales entre los conceptos económicos y los financieros, que justifican la diferenciación entre economía y finanzas, por lo menos en el estado actual del desarrollo científico. Habrá aproximación, vinculación, interrelación, pero no identificación entre ellas.


7. FINES DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA. NEUTRALISMO E INTERVENCIONISMO. –

Los problemas esbozados en los parágrafos precedentes nos conducen a examinar una cuestión que preocupa a los financistas y que han motivado discrepancias, acentuadas en los últimos tiempos al intensificarse los aspectos económicos y sociales de la actividad financiera. Nos referimos a la oposición entre neutralismo e intervencionismo de las finanzas públicas; o, como también se dice, si ellas deben proponerse exclusivamente la obtención de recursos (fin fiscal) o si, además, les corresponde perseguir finalidades de naturaleza económica y social (fines extrafiscales).

Fácil es advertir que el asunto reconoce su origen en la misión que se atribuya al Estado. Si éste debe ser un mero espectador de los problemas que se plantean en materia económica y social, la actividad financiera necesariamente adoptará carácter pasivo y estático; por el contrario, si se establece que debe actuar positivamente en ellos con el fin predeterminado de encauzarlos en cierto sentido, entonces aquella actividad adoptará una modalidad activa y dinámica.

Pero, una pregunta antes de proseguir: esa cuestión ¿.pertenece a la ciencia financiera o corresponde al dominio de otras disciplinas? ¿No se trata. Más bien, de un asunto de naturaleza económica, política o, aun, filosófica?

Esta última es la posición de un autor tan prestigioso como Trotabas (64), para quien la neutralidad y el intervencionismo nada tienen que ver con las finanzas como ciencia; la decisión que se adopte en un sentido o en otro, dependerá de convicciones políticas o filosóficas. "La ciencia de las finanzas -dice-, como toda ciencia, tiende exclusivamente al conocimiento y no a la realización de un apriorismo de cualquier naturaleza que fuere". Es materia perteneciente al poder político, y no al financista.

Esta interpretación no desconoce el aspecto económico y social de las finanzas públicas ya que éstas deben contribuir a la realización de las directivas elegidas, lo cual importa el conocimiento de aquellos otros aspectos y por cierto que no niega el papel preponderante que le corresponde en los sistemas de intervencionismo o de dirigismo estatal; pero, naturalmente, no por eso debe modificarse el criterio sobre el alcance restringido de la ciencia financiera.

Frente a esta posición tradicional de la escuela francesa, encontramos la orientación que aproxima la economía a las finanzas de que hablamos anteriormente, como consecuencia de la evolución operada en las concepciones económicas, al influjo principalmente de las obras de Keynes, Beveridge, Hansen, Myrdal, para sólo referimos a las de mayor trascendencia y popularidad. Igualmente podríamos oponerle el concepto integral de Griziotti, que funde en un todo indivisible los diferentes aspectos (económico, político, jurídico y técnico) de la actividad financiera, incluyendo, como es lógico, la política financiera, esto es, la "elaboración y sistematización de los principios directivos o la selección de los ingresos públicos" y que reviste el carácter de los criterios de selección y de ciencia en cuanto se propone el conocimiento de los arbitrios escogidos por las entidades públicas para procurarse los ingresos.

Por su parte, Del Vecchio tampoco concibe el problema de si las finanzas deben perseguir fines fiscales o asimismo extrafiscales, pero su opinión parte de un concepto opuesto al de Trotabas. Para éste la cuestión está fuera de la ciencia de las finanzas; para Del Vecchio, en cambio, no existe teóricamente, porque las finanzas son siempre fiscales y extrafiscales al no haber soluciones únicas y permanentes; una solución adecuada en determinadas condiciones o desde cierto punto de vista, puede resultar inconveniente en otras condiciones o con distintos puntos de mira.

Hay dos hechos de trascendencia para la ciencia financiera, que no permiten aceptar los conceptos de la economía pura, tal como fue concebida por los clásicos: las crisis económicas y las guerras. "El mundo en que se formara nuestro sistema financiero, el mundo en el cual hoy vive el sistema financiero, el mundo en que deberá existir en el futuro nuestro sistema financiero, no es el mundo del equilibrio económico general, es el de un sistema económico más o menos permanentemente turbado por esos hechos que se llaman crisis; el mundo político en el cual se insertan necesariamente las finanzas, es un mundo que no solamente mantiene el recuerdo de las antiguas guerras, sino también la perspectiva de posibles guerras futuras".

Esas circunstancias -crisis y guerras- han dado motivo a la evolución de los conceptos económicos en sentido político-social y a su vinculación con las finanzas, que abandonando su posición estática han adoptado una actitud dinámica insospechada en épocas aún cercanas; actualmente la política financiera y la política económica, aunque inconfundibles entre sí, proceden coordinadamente para la mejor realización de los objetivos del Estado. Si no señaláramos sus caracteres y la influencia que ejercen sobre las finanzas públicas nos situaríamos al margen de las realidades del mundo actual.

A partir del siglo XIX han sufrido variaciones los conceptos acerca de la misión que corresponde al Estado, esbozándose primero y afianzándose después, cada vez con mayor intensidad, una política intervencionista en las actividades económicas y sociales, cuya evolución ha precisado Marchal en tres sistemas o etapas: el Estado gendarme (economía libera!); el Estado providencia (liberalismo social con economía intervencionista) y el Estado fáustico (dirigismo en la economía). Veremos sus características en forma somera.


8. LIBERALISMO.-

Corresponde al período que puede extenderse hasta la primera guerra mundial, dominado por la influencia de la escuela liberal inglesa, que cree en la superioridad de la iniciativa privada reduce la acción del Estado al cumplimiento de las funciones más esenciales (defensa nacional, educación, justicia). Según esta concepción, las finanzas deben limitarse a cubrir los gastos públicos y a distribuir las cargas consiguientes en forma equitativa entre los habitantes del país, difundiéndose las siguientes recomendaciones como principios de las "buenas finanzas": a) limitación extrema de los gastos públicos; el Estado debe gastar lo menos posible; b) mística del equilibrio presupuestario anual; e) los impuestos son gastos "improductivos" desde el punto de vista económico y deben causar la menor incomodidad a los contribuyentes, ni alterar los precios; condenación de la inquisición fiscal y de la violación de secretos patrimoniales; d) el empréstito es un recurso extraordinario, limitado a urgencias excepcionales; e) condena de la inflación monetaria.

9. INTERVENCIONISMO.-

En los años que precedieron ala guerra de 1914-1918 se produjo la modificación de las condiciones económicas y sociales como consecuencia del desarrollo del capitalismo, con sus grandes empresas, y la quiebra de los principios de la libre competencia, que es reemplazada por los monopolios ejercidos por las concentraciones industriales. Pero, a partir de aquel acontecimiento mundial, se acentúan los desequilibrios económicos y sociales, poniéndose de manifiesto la insuficiencia de los "mecanismos naturales" para hacer frente a las nuevas exigencias, viéndose obligado el Estado a intervenir para evitar abusos y aplacar la inquietud social estimulada por la prédica extremista y el triunfo del comunismo en Rusia.

Refiriéndonos a las finanzas públicas, la necesidad de cubrir los ingentes gastos bélicos provocó el desarrollo de la progresividad en la imposición de las rentas y las herencias, entreviéndose sus posibilidades como elemento regulador; se acentuaron los tributos con finalidades extrafiscales (derechos aduaneros proteccionistas, gravamen del celibato, estímulo a las familias numerosas, etc.); aumentaron extraordinariamente las erogaciones ordinarias, por el incremento de los gastos de tipo social, tales como subsidios familiares, pensiones por invalidez, socorros a los desocupados; desarrollo del crédito público; finalmente, el déficit presupuestario se intensificó e hizo crónico, acentuándolo las fluctuaciones monetarias.

Al influjo de tales circunstancias la intervención oficial va en aumento, evolucionando hacia el sistema que ha dado en llamarse del Estado providencia, del liberalismo social, debilitándose paulatinamente los objetivos del Estado liberal, que son reemplazados por otros de nuevo contenido, especialmente social. Pero esta intervención sigue destacándose por su carácter accidental y por el propósito de no alterar el régimen económico sino, únicamente, de modificar sus efectos; no se pretende asumir un papel directivo en la economía en reemplazo de los mecanismos automáticos.


10. DIRIGISMO.-

La segunda guerra mundial acentuó el divorcio entre los conceptos teóricos tradicionales y la realidad de los hechos, dando nacimiento a una nueva modalidad de la actividad del Estado. El Estado fáustico ya no cree en el determinismo y lo reemplaza por un "voluntarismo brutal", al decir de Marchal.

En este período, caracterizado por la acción paralela de un capitalismo poderoso y de una clase cada vez más homogénea e influyente, social y políticamente hablando, se afirma la prosperidad social como finalidad del Estado nuevo. "La permanente adaptación de los objetivos del Estado a la realización de la prosperidad social, debe ser el postulado de nuestra época"; Y por cierto que el ejemplo de los principales países demuestra que es la única vía para evitar que se produzcan transformaciones por medios violentos. Es, como se dice, la revolución pacífica.

Ahora bien, ¿cuál es el contenido de ese objetivo general que es la prosperidad social? Según Ángelo P., que se ocupa del tema con amplitud y claridad, para realizar el bienestar social deben observarse estos puntos:

a. El Estado debe satisfacer en la mejor forma posible las necesidades sociales, mediante servicios públicos, con las siguientes finalidades principales: orden y seguridad interior y exterior; higiene, seguro y asistencia social; instrucción general y profesional para todos; atención de ciertas necesidades colectivas de carácter esencial (correos y telecomunicaciones, transportes, fuerzas energéticas).

b. Asimismo debe adoptar medidas que propendan al desarrollo económico del país, utilizando los recursos nacionales para asegurar la plena ocupación y el aumento de la renta nacional; y para ello: redactar un plan económico general, elaborar y ejecutar un plan de inversiones, crear nuevas empresas públicas de interés general, favorecer y controlar la actividad económica privada.
c. Realizar una redistribución, social y económicamente justa, de la renta nacional, para aumentar el nivel de vida.

11. PLANIFICACIÓN.-

Para realizar esos objetivos, el Estado debe coordinar su actividad económico-financiera. Aparte de la jurídica, mediante la preparación y ejecución de un plan económico, que es esencial para la realización de aquellas finalidades. La planificación económica es realizada aun por los países capitalistas, en mayor o menor grado según las circunstancias, y se ha desarrollado al influjo de tres motivos principales: la experiencia soviética, que ha mostrado la viabilidad de sistema y sus resultados extraordinarios; las enseñanzas de la crisis de 1929 - 1933; los efectos de la movilización de las fuerzas productivas con motivo de la segunda guerra mundial.

La planificación que expresa la política general del Estado y "determina los objetivos a alcanzar en determinado plazo y los medios a emplearse al efecto", se realiza de diferentes maneras según los conceptos políticos imperantes, conociéndose estas tres formas principales: 1) ]a planificación integral o planificación totalitaria, en]a cual todos los medios materiales y humanos pasan a disposición de] Estado (Rusia soviética); 2) la planificación liberal, en que no hay coordinación de] conjunto de las actividades nacionales sino elaboración de ciertas directivas para]a política económica y social (Estados Unidos y Ho]anda); 3)]a planificación democrática, que coordina todos los elementos de]a Nación (sector público, sector controlado y sector libre) pero sin llegar a]a rigidez de] sistema totalitario (Gran Bretaña y Noruega se orientan en esta dirección).

Sea de nuestro agrado o no, el sistema de planificación se impone como política a los países insuficientemente desarrollados, dice el economista sueco Myrdal en un libro que induce a hondas meditaciones; y si bien no ha sido un éxito rotundo en las democracias industrialmente adelantadas, aparece como imprescindible para las naciones subdesarrolladas.

E] mismo autor -insospechable por su seriedad- estima "que una considerable planificación centra] y una dirección del Estado es muy compatible con la democracia y con una sociedad libre"; y agrega luego este párrafo sintomático: "No encuentro ejemplo en la historia de una democracia que se haya destruido por exceso de planificación y de intervención del Estado, sino muchos ejemplos del caso contrario".

El intervencionismo estatal como realidad de nuestro tiempo y su compatibilidad con los principios democráticos, ha sido reconocido entre nosotros por Oría, quien alude a la resistencia que suscita en los grandes intereses capitalistas y la tendencia de éstos a recuperar en los países débiles lo que aquella política puede significarles como pérdida en los de origen.

E] conjunto de circunstancias económico-sociales examinadas ha repercutido sobre las finanzas públicas y determinado cambios fundamentales en los fines y medios técnicos para lograrlos, que pueden sintetizarse en esta forma: 1) el presupuesto sufre la acción de la economía y, a la vez, influye sobre ésta; se abandona la mística del equilibrio anual y se procura un equilibrio económico (presupuestos cíclicos); 2) el gasto público no constituye un simple medio para atender los servicios públicos; también debe cumplir funciones económicas, fomentando el incremento del poder adquisitivo; 3) el impuesto tiene finalidades extrafiscales y debe actuar positivamente como elemento regulador y redistribuidor (cercenamiento de ciertas rentas; absorción del ahorro, estímulo industrial, etc.); 4) el empréstito ya no es un recurso "extraordinario"; puede ser empleado normalmente y utilizado en sus efectos sobre el mercado de capitales; 5) creación de moneda en condiciones y circunstancias especiales, con fines transitorios.

Innecesario es destacar que la utilización de las finanzas públicas con fines de regulación económica o social, exige la mayor cautela en su manejo y la acertada apreciación de las circunstancias de tiempo y lugar. Una teoría excelente para un país supercapitalizado puede resultar inconveniente en otro con escasez de capitales o desarrollo industrial incipiente.

Igual cosa cabe señalar con respecto a la moderna doctrina de la plena ocupación, que "no es aplicable, sin modificaciones, más que a los países relativamente industrializados, relativamente desarrollados y relativamente ricos" (84). Por esto ha podido decir con acierto una obra publicada bajo los auspicios de la organización de las Naciones Unidas: "En el estado actual de las cosas, la principal conclusión que la política del empleo puede aportar en esta esfera es la necesidad de animar a los países más ricos a proporcionar a los países insuficientemente desarrollados un acrecentamiento de riqueza y particularmente de los bienes de capital, que facilite la utilización total de los recursos de los primeros y el mejoramiento del nivel de vida de los segundos"; o como expresa Gunnar Myrdal, el mundo occidental seguirá a la deriva en tanto las naciones más adelantadas no se compenetren de sus responsabilidades mundiales y se manifiesten "dispuestas a aceptar en tiempo de paz el grado de solidaridad humana internacional que haría posible un progreso hacia la integración económica internacional".

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